Corte Suprema de Justicia de la Nación
Inadi c. Ministerio del Interior
14/12/2004

Corte Suprema de Justicia de la Nación
Fecha: 14/12/2004

"Inadi c. Ministerio del Interior"
Fallos Corte: 327:5571


Dictamen del Procurador General de la Nación
I. A fs. 167/184, la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal, por mayoría, confirmó la resolución del magistrado de primera instancia que se declaró incompetente para entender en el amparo que promovió el entonces interventor y representante legal del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia y el Racismo (INADI), a fin de que se deje sin efecto el decreto de necesidad y urgencia 957/2001 en cuanto establece una rebaja del 30% de las remuneraciones del personal contratado del Instituto, así como su acto de aplicación (resolución sin firma ni número de expediente del Ministerio del Interior, recibida el 3 de septiembre de 2001) y, en consecuencia, que se mantenga su planta de personal, con la sola reducción del 13% dispuesta por la decisión administrativa 107/01, por aplicación de la ley 25.453.
Para así decidir, en sustancial síntesis, los jueces que integraron la posición mayoritaria entendieron que, aun cuando no era correcto el encuadre jurídico asignado por el juez de la instancia anterior en grado a la contienda, dado que no se trataba de un conflicto incluido en el ámbito de la ley 19.983, igualmente la pretensión del actor no podía prosperar, porque si se permitiese a las entidades descentralizadas acudir al Poder Judicial para solucionar los conflictos que deben resolverse en la esfera de la propia Administración, se quebraría la jerarquía constitucional del Presidente de la Nación.
II. Contra tal pronunciamiento, el interventor del INADI dedujo el recurso extraordinario de fs. 220/251, donde, tras relatar el objeto, las funciones y los programas que desarrolla el Instituto, critica el fallo porque otorga primacía al principio de autoridad sobre el de no discriminación y convierte al Presidente de la Nación en árbitro de ellos. Esto es una cuestión institucional de suma gravedad -dice-, porque desconoce que el principio de no discriminación se encuentra consagrado por el Derecho de Gentes y en convenios internacionales de jerarquía constitucional, cuya preservación el Congreso consagró a través de la ley de creación del INADI.
Es que, así como el Derecho de Gentes prevalece sobre los tratados que niegan el derecho a la jurisdicción, igual doctrina cabe aplicar cuando se trata de un principio administrativo de derecho interno que proscribiría el derecho a la tutela judicial efectiva y coloca al Poder Ejecutivo Nacional por encima de aquellos principios básicos.
También cuestiona la sentencia cuando señala que el control de constitucionalidad no puede ser incitado por los organismos que integran el Estado, porque los precedentes judiciales en los que se apoyó son anteriores a la reforma constitucional de 1994, que asignó jerarquía constitucional a las declaraciones y pactos internacionales que consagraron el principio de la tutela judicial efectiva y, desde esa perspectiva, dice que es censurable que un órgano del Estado se encuentre sometido a cumplir, sin poder impugnar normas notoriamente inconstitucionales. Máxime, cuando existe jurisprudencia administrativa que indica que el Poder Ejecutivo Nacional o sus órganos deben abstenerse de aplicar leyes o normas groseramente inconstitucionales.
Mas, cuando tales normas frustran el funcionamiento de un organismo estatal, creado por el Congreso para hacer efectivo el principio de no discriminación, la única forma de removerlas es a través del remedio judicial expedito del art. 43 de la Constitución Nacional, a fin de que el Poder Judicial garantice, sin dilaciones, su funcionamiento y los principios que le dan sustento, pues, de otra forma, éstos quedarían subordinados a la decisión y voluntad omnímoda del Poder Ejecutivo Nacional.
Por otra parte, sostiene que el art. 4° de la ley 24.515 le otorga legitimación procesal al INADI para promover las acciones legales y administrativas contra actos discriminatorios, ya sea que provengan de autoridades públicas o personas privadas.
A fs. 252, el doctor Eugenio Raúl Zaffaroni, interventor del INADI, y otros agentes del Instituto, por sus propios derechos, adhirieron al recurso extraordinario recién aludido, toda vez que sus remuneraciones se vieron afectadas por el dec. 957/2001. Así también lo hizo la Asamblea Permanente por los Derechos Humanos, como representante de los intereses difusos que le son inherentes, que se ven afectados por el desbaratamiento de las funciones del INADI.
El a quo concedió el recurso extraordinario del actor, pero denegó la participación como terceros de los presentantes de fs. 252, así como la pretensión de que se los tenga por adheridos al remedio federal (fs. 255/256), sin que ninguno haya planteado queja al respecto.
III. Como quedó expuesto a través del relato antes efectuado, el punto debatido consiste en determinar si en autos se presenta un "caso", "causa" o "controversia" que debe tramitar en la justicia, o si se trata de un conflicto que debe resolverse en el ámbito de la Administración.
En tal sentido, cabe recordar que desde antaño la Corte ha sostenido que los diferendos entre entidades dependientes de un superior jerárquico común están excluidas, por principio, de la decisión judicial y que, si bien tal doctrina es de especial pertinencia para las distintas reparticiones de un mismo departamento gubernamental, en razón de la común gestión de los asuntos propios de su competencia institucional, es también factible en caso de una jefatura única de las entidades afectadas (v. doctrina de Fallos: 259:432 y sus citas; 269:439, cons. 4° y 301:1177, así como el dictamen de esta Procuración General del 23 de mayo de 2002, en la causa I.109. L.XXXV, a cuyos fundamentos se remitió V. E. en su sentencia del 5 de noviembre de 2002).
Por virtud de esa doctrina, en mi concepto, la sentencia apelada, en cuanto declaró que la resolución de esta controversia es ajena al Poder Judicial, se ajusta a derecho.
El INADI fue creado por la ley 24.515 como entidad descentralizada en jurisdicción del Ministerio del Interior (art. 1°), con el objeto de elaborar políticas nacionales y medidas concretas para combatir la discriminación, la xenofobia y el racismo (art. 2°). Luego pasó a desempeñarse como organismo de la Administración central del citado Ministerio (art. 39 de la ley 24.938) y, en fecha reciente, la ley 25.672 le otorgó nuevamente el carácter de entidad descentralizada, pero en el ámbito del Poder Ejecutivo Nacional (arts. 1° y 2°), órgano que dispuso que cumpliera sus funciones a través de la Secretaría de Asuntos Políticos del Ministerio del Interior (art. 1° del dec. 163/03).
Se trata, entonces, de un ente autárquico que integra la Administración descentralizada, que ni antes ni ahora puede cuestionar judicialmente las decisiones que adopte el Poder Ejecutivo Nacional, en cuya órbita aquél desempeña sus funciones por disposición legal y que, por otra parte, es el jefe supremo de la Nación, jefe del gobierno y responsable político de la administración general del país, por mandato constitucional (art. 99, inc. 1°).
Contrariamente a lo que sostiene el INADI en su recurso extraordinario, no es que la sentencia lo prive de ejercer sus funciones, o asigne prevalencia al principio de autoridad sobre el de no discriminación, sino que, simplemente, el a quo declaró que, por su carácter de ente descentralizado, los conflictos que lo involucren con otros órganos administrativos están exentos del conocimiento de los jueces y, a mi modo de ver, en esa decisión no hay nada que permita sostener que se vulneran tratados internacionales, o se deja sin tutela los principios del Derecho Internacional o del Derecho Administrativo interno, precisamente, porque por aplicación de dichas pautas, el cauce natural para resolver este conflicto no es el proceso judicial.
En Fallos: 314:570, V. E. sostuvo, con relación a la pretensión de la Universidad de Buenos Aires de cuestionar en sede judicial un decreto del Poder Ejecutivo Nacional, que si los entes autárquicos no están legitimados para impugnar administrativamente los actos de la administración central, menos pueden hacerlo judicialmente (cons. 10 del voto de la mayoría). Y, si bien dicho precedente es anterior tanto a la reforma constitucional de 1994 como a la sanción de la ley 24.521, considero que aquellas conclusiones son aplicables al sub lite y que, al igual que entonces, cabe concluir que no hay en autos un "caso" o "juicio" propiamente dicho (doctrina de Fallos: 156:318 y sus citas, entre otros) y no hay materia justiciable que quepa a la Corte decidir.
IV. Por lo expuesto, considero que corresponde declarar mal concedido el recuso extraordinario interpuesto. Buenos Aires, 6 de noviembre de 2003.- Nicolás E. Becerra.
Buenos Aires, diciembre 14 de 2004.
Considerando: 1°) Que la sala I de la Cámara Nacional de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo Federal confirmó, por mayoría, la resolución de primera instancia que rechazó in límine la acción de amparo interpuesta por el interventor del Instituto Nacional contra la Discriminación, la Xenofobia, y el Racismo, tendiente a cuestionar por ilegitimidad manifiesta la reducción del 30% en los haberes de los funcionarios y de la planta de personal de dicho instituto dispuesta por el dec. 957 de 2001 y sus actos de aplicación; que, a juicio del demandante, desbaratan las condiciones de funcionamiento de dicho organismo. Contra esta decisión, el interventor interpuso el recurso extraordinario concedido a fs. 256.
2°) Que, como fundamento, el tribunal de alzada señaló que en su carácter de órgano designado por el presidente de la Nación en sustitución de las autoridades superiores del instituto, creado por la ley 24.515 con carácter de entidad autárquica, el demandante carecía de legitimación para demandar la nulidad de los actos del poder del gobierno de cuya representación estaba investido. De modo concurrente, uno de los magistrados señaló que en el caso no correspondía aplicar la ley 19.983 porque no se trataba estrictamente de una reclamación pecuniaria entre organismos de la administración. En síntesis, concluyó en que el tribunal carecía de jurisdicción para dirimir el conflicto debido a que éste no constituía un caso o controversia entre partes diversas con intereses contrapuestos. La minoría, por su parte, señaló que el instituto creado por la ley 24.515 como entidad autárquica con personalidad jurídica propia, fue concebido para dar cumplimiento a los tratados internacionales sobre la eliminación de la discriminación en todas sus formas. Agregó que, de no reconocérsele a su interventor legitimación y calidad de parte para estar en juicio en defensa de los recursos presupuestarios necesarios para el debido funcionamiento de la entidad, "la lucha activa contra la discriminación y el racismo se encontraría sujeta a la exclusiva voluntad del Poder Ejecutivo"; asunto que (a juicio del magistrado que suscribió ese voto) por su gravedad debía ser resuelto en sede judicial aunque se tratara de un conflicto suscitado en el seno de uno de los poderes del Estado, ya que el cumplimiento efectivo de las convenciones internacionales con rango constitucional celebradas por la Nación Argentina depende de la solución que los tribunales de justicia den a la petición del demandante.
3°) Que, como regla, las entidades autárquicas no pueden ampararse en las normas de derecho común que establecen la personalidad de las sociedades o personas de existencia ideal ni sostener que son ajenas a los actos de administración que se realizan sin intervención de ellas, pues dichas entidades se desenvuelven en la órbita del Estado y éste puede atribuirles las funciones y obligaciones que estime convenientes (Fallos: 275:197). Por tal motivo, los conflictos de índole patrimonial que se susciten entre ellas deben ser dirimidos por quien ejerce la jefatura común de todas ellas, es decir, el Poder Ejecutivo Nacional (Fallos: 259:432; 295:651; 314:570; etc.), excepto el caso de las universidades nacionales puesto que expresamente se las ha querido desvincular del poder político en tanto sea necesario para preservar su autonomía (Fallos: 326:1355).
4°) Que en tal sentido cabe destacar que el interventor designado por el presidente de la Nación es un órgano administrativo elegido por éste en reemplazo de los órganos naturales de la entidad intervenida (es decir, del presidente y del directorio), cuya competencia está legalmente limitada a administrar los fondos asignados a dicha entidad, "proponer el presupuesto anual de gastos y cálculo de recursos" (arts. 10, inc. d), y 12, inc. c) de la ley 24.515), y elevarlo a las autoridades competentes para darle aprobación; tal como sucede con las restantes entidades autárquicas (conf. arts. 19, 25, 30, 33 y 37 de la ley 24.156, de administración financiera y sistemas de control). Esa capacidad legal de administración de los bienes e intereses confiados a la entidad no es exclusiva ni excluyente: "La capacidad de administrar los propios intereses pertenece a cualquier sujeto. Por consiguiente, referida a los entes públicos, debe tener un valor más restringido y particular. Se ha dicho que con la palabra autarquía quiere ponerse en evidencia la capacidad que tienen esos entes de administrar sus propios intereses, no obstante que ellos son también los del propio Estado y, por lo tanto, no obstante la posibilidad que tiene el Estado de sustituirse a los mismos entes en esa administración"; pues... "el fin propio por el que actúan dichos entes es el mismo fin del Estado, es decir, coincide completamente con el fin del Estado" (Zanobini, Guido: "Curso de Derecho Administrativo", Ed. Depalma. Buenos Aires, 1954. Vol. I, págs. 166, 178 y 195, y las respectivas notas al pie de página). Por tal razón, aunque de hecho pueda existir una diferencia de criterio entre el individuo designado para cumplir las funciones correspondientes al órgano superior de la entidad y el Poder Ejecutivo que lo designó a tal efecto, no es judicialmente admisible que tales divergencias representen diferencias de intereses entre ambos órganos del gobierno.
5°) Que al respecto parece necesario recordar que todo órgano estatal constituye una de las tantas esferas abstractas de funciones en que, por razones de especialidad, se descompone el poder del gobierno; para cuyo ejercicio concreto es nombrado un individuo (o varios) cuya voluntad vale como la voluntad del gobierno, en tanto dicho sujeto está autorizado para "querer" en nombre del todo, dentro del ámbito de su competencia. Y, aunque no se pueda negar la subjetividad del órgano (es decir, su capacidad de ser sujeto y centro de relaciones inter-orgánicas), ella existe solamente dentro del ámbito de la personalidad del Estado, que es única y "la única que se refleja hacia el exterior de tal forma que no puede ser atacada por la limitada subjetividad de los órganos, pues ésta en ningún caso podrá ser considerada como verdadera y propia personalidad jurídica, ya que a este concepto debe dársele un contenido que se refleje hacia el exterior, frente a sujetos extraños, que falta en el caso de los órganos" (Alessi, Renato: "Instituciones de Derecho Administrativo". Ed. Bosch. Barcelona, 1970. T° I, págs. 86 a 96, esp. 84).
6°) Que, resulta claro que el conflicto suscitado entre el interventor designado por Poder Ejecutivo Nacional con motivo del recorte de fondos presupuestarios destinados a la entidad intervenida decidido por el propio presidente de la Nación no constituye un caso o controversia, toda vez que no se contraponen los fines e intereses de dos personas distintas sino, en todo caso, los de dos órganos de una misma persona. En efecto, las diferencias de juicio existentes entre el presidente de la Nación, representante de ella como estado parte en la celebración de las convenciones internacionales invocadas, signatario de dichos tratados y sus respectivos instrumentos de ratificación, y directamente responsable de su ejecución, y el interventor designado por aquél para conducir a la entidad concebida para darles cumplimiento, revela una diferencia de criterios entre órganos que representan a una misma y única persona que, innecesario es recordarlo, no puede litigar contra ella misma (Fallos: 54:550).
7°) Que en este último sentido cabe señalar que tampoco es posible reconocer legitimación al interventor de la entidad recurriendo analógicamente a los principios relativos a la potestad revocatoria, esto es, a la facultad de la administración de dejar sin efecto sus propios actos, declararlos lesivos del interés público y, en su caso, demandar judicialmente su anulación. Ello es así pues, en primer lugar, la potestad de revocar el propio acto compete únicamente al mismo órgano que lo dictó o, en todo caso, al órgano jerárquicamente superior; nunca a un órgano inferior (conf. arts. 3°, 17 y 19 de la ley 19.549) salvo que existiera una delegación específica a tal efecto. En segundo término, porque en el juicio de lesividad la administración demandante de la nulidad de su propio acto lesivo tiene por contraparte a un sujeto extraño a ella que, beneficiado por los efectos de dicho acto, invoca la validez de éste en defensa de su propio interés particular; razón por la cual en dicho supuesto claramente existe un caso o controversia susceptible de ser resuelto por los tribunales de justicia (Fallos: 314:322; 318:1518).
Por ello, concordemente con lo sostenido por el señor Procurador General de la Nación en el apartado III de su dictamen, se confirma la sentencia apelada en cuanto fue materia de recurso. - Enrique S. Petracchi. - Augusto C. Belluscio. - Antonio Boggiano. - Juan C. Maqueda. - Elena I. Highton de Nolasco.